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税务稽查取证要有新思维


新闻来源:中国税务报  发布日期:2016-08-17

税务稽查的检查过程不仅是发现问题的过程,同时是取证的过程,因此,要树立“在检查中取证,在取证中检查”的观念,稽查人员不是税务案件的审理人员,最重要的是把相关涉税行为和结果的证据或证明搞清楚,并提供给税务案件的审理机构。

税务稽查案件的实施过程,实际上就是税务机关通过依法检查收集相关证据,运用证据查明涉税案件事实并据以作出税务处理或者行政处罚的活动和过程。在这一过程中,收集并运用证据查明涉税事实是税务稽查的首要问题和核心任务。

税务稽查主要证据是书证,因为纳税人的所有经济业务(或涉税业务)均是通过各种政府批文、合同协议、记录生产销售活动痕迹的单据、业务交易中产生的票据以及记载这些业务的会计记账凭证、账册、报表等,在各类税务稽查案件中,除极少数案件附有其他形式的证据外,基本上全部是“书证”。

目前,稽查取证在实践中存在的问题有:被查企业抵触,取证不太规范,有些企业业务量大,如何检查取证不好把握,企业对税法认知度提高,稽查人员稍有不慎,工作就容易出现偏差。

造成取证难的原因

我国对税务稽查的宣传和实际工作有一定差异。在选案上除少量特殊案件外,大量的日常稽查选案是根据企业日常财务指标、税收征管资料等信息通过技术分析去发现疑点,进而确定稽查案源。既然根据的是疑点,不是直接的问题显现,那么从法律上还不能判断被查企业存在涉税违法违规情况。这样对企业进行的税务检查,实际上就是检查被查企业以往日常涉税业务情况,看企业是否按章纳税,通过这样的检查必然要带来两种结果,一是经过检查没有问题,二是经过检查存在问题。但是目前的宣传和一些规范性文件,往往特别强调其打击的一面,没有对查无问题(或无重大问题)的被查企业给予信誉度提升的肯定,造成凡是被稽查的企业似乎都存在涉税违法违规问题。

取证没有统一的规范。虽然行政诉讼法、税收征管法等已经对证据有了基本的规范要求,但税务机关还缺乏具体落实的规范细节,我国的税务机关(或稽查人员)往往注重税务稽查业务,而忽视其中的司法因素。在具体稽查过程中,稽查人员对于什么是事实清楚、证据确凿存在不同的认识,往往是凭借自己对案件的理解和以往办案的经验开展调查取证工作,造成不同税务稽查人员对同一企业或同一问题的检查取证差异较大。

没有把稽查过程和取证过程统一起来。稽查人员在检查企业相关会计资料时,往往是发现并落实问题后再取证,经常发生在对相关会计资料检查进行到后期时,发现前面查阅的某些资料属于证据资料,然后再回过头来重新取证,而一些稽查人员在实施过程中(就是未经法定的审理定案环节)就已经擅自向企业就相关问题下结论,这样不可避免地遇到一些取证障碍。

对税务稽查的宣传要转变观念

在强调税务稽查对“偷逃税行为”打击的同时,还要强调其行政执法的属性。行政处罚不是一种“罪”的处罚,“偷逃税罪”是公安机关刑事执法的结果,若纳税人在税务机关行政执法阶段故意抗拒或违法事实存在刑法中规定的情节,就有可能上升为刑事犯罪。要强调税务稽查是依据税收征管法进行的执法活动,包括补税、加收滞纳金以及罚款等都是为了规范纳税行为、督促纳税人自觉提升纳税遵从意识的一种手段,也是避免纳税人涉税违法问题上升为刑事案件的一个缓冲带。

突出税务稽查的防范性。实际上,根据涉税问题疑点对企业进行税务稽查,在很大程度上是一种防范性检查,这种防范既保障了国家税款的安全,减少了税收流失的风险,同时对于有侥幸心理的企业是一种威慑,使其不敢违法违规,特别是对已经存在问题的企业不管是有意还是无意,均能及时发现问题,使问题的处理限于行政处罚阶段,而不是刑事打击层次。

税务稽查对企业诚信度的肯定。对企业的税务稽查,实际上是对企业正常经营及履行纳税义务的过程由税务机关进行一次检查核对。通过检查,如果没有问题,则证明企业在这一期间能自觉履行纳税义务。这种建立在税务稽查基础上的肯定,实际上更加提高了企业的诚信度。而通过税务稽查,如果发现问题,虽然给予一定的行政处罚,但实际上是为企业未来诚信度的提高奠定了基础。

建立税务稽查取证的基本规范

以合法、相关为前提。要以基本的行政法律为前提,根据行政复议法、行政诉讼法的规定,税务稽查对案件作出的定性处理必须事实清楚、证据确凿。这既是对税务稽查证明案件事实的根本要求,也是证据的要求;同时,要根据税收征管法、税务稽查工作规程的规定,在“实施检查时,应当依照法定权限和程序,收集能够证明案件事实的证据材料。收集的证据材料应当真实,并与所证明的事项相关联”。

基本证据规范统一。在实践中,每个被查企业均有不同的核算程序,虽然涉税业务不同、税种也不同,但很多业务的证明资料是一致的,因此可以就相关税种、行为等的取证进行一定的统一规范。当然实际情况很复杂,统一的规范只能是基本的最低要求。但统一的基本规范,既能保障取证的合法完整和顺利,也能保障纳税人的合法权益,最重要的是将一般性违法违规控制在最低限度。在具体制定时,既要以相关税种涉及的业务发生的全部痕迹为主制定证据规范,也要在税种取证规范的基础上制定相关行业的取证规范。

相关问题或证据的兜底说明。根据税收征管法要求企业提供的税收事项说明,则是对前述已经取证的(问题)业务或取证不全(无法完全取证)的业务进行最终的兜底说明证据。此时如果企业为了隐瞒问题真相而造假说明,则不管是在税务行政执法阶段或是在司法阶段,造假说明的被查企业都将要承担全部责任。这是因为,如果在税务稽查阶段(依法)要求企业提供相关事项说明后,那么案件一旦进入司法阶段,企业再次提供的任何与已经提供给税务机关的事项说明不符的证据(不论真假)均属无效证据。

统一稽查过程和取证过程

税务稽查的检查过程不仅是发现问题的过程,同时是取证的过程,因此,要树立“在检查中取证,在取证中检查”的观念,稽查人员不是税务案件的审理人员,最重要的是把相关涉税行为和结果的证据或证明搞清楚,并提供给税务案件的审理机构。

在对大企业进行税务稽查时,可以采取“在业务核对中取证、在取证中核对业务”的措施,就是对企业的整个核算过程进行检查,因为企业的整个核算过程就是一个客观事实的过程,税务稽查就是对这个过程以一定的技术方法进行的检查,并对这个过程产生的各种有关联的数据、资料,也就是各类“书证”进行提取。根据税收征管法等相关法律,稽查人员有权要求纳税人提供并提取这些“书证”,并且企业财务人员也有义务提供配合。

通过对企业这个核算过程的检查,最终结论有两个:一个是存在问题,另一个是不存在问题。两个结论都非常重要,不存在问题(或非重大行政问题)的结论可以增加被查企业的信誉度,而存在问题的被查企业,在依据税收征管法给予相应处理后,企业即可以进行改正,对未来信誉度的提高产生积极影响。

这里需注意两个要点:

一是全面核查企业生产经营的核算过程,核对的范围涉及各项收入的取得、各项成本费用的发生,以企业一个最完整的业务周期和链条,从投入到产出的整个过程进行核查。

二是要树立“业务细节第一”观念。所谓树立“业务细节第一”观念,就是把理清查实涉税业务脉络作为首要工作。

对于绝大多数稽查人员来说,不管是书本上学的知识,还是在实际工作中掌握的技能,都是在检查工作中将涉税行为及时和税收政策对照,看是否违反政策规定。对于直观的问题,这个方法是非常有效的,但是对于复杂的问题,绝大多数稽查人员无法做到立即将复杂的涉税问题和税收政策对照,甚至因过多考虑税收政策而无法找出问题所在。

如何解决这个问题,就需要稽查人员在检查工作中变换思维,这个变换就是暂时抛开税收政策的框架约束,把相关涉税(核算)业务的来龙去脉及账务处理厘清,特别是将涉税业务的各细节搞清楚,将涉及的(证据)资料收集完整。有了完整详细的业务过程和资料,再通过政策部门人员的研判,问题即可水落石出。在税务稽查实践中,对于稽查人员来讲,查清相关业务的实质是第一位,而对照政策研判是第二位。

作者单位:南京地税局稽查局



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